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Abuso de Poder Por Omissão?

Ontem à noite o TRE/AM julgou um caso interessantíssimo, onde debateu a existência e configuração de abuso de poder político por omissão. Em síntese, um prefeito municipal foi acusado de poder político por não ter tomado providências em relação a uma invasão de terras e de danos ao meio ambiente. Alegava a acusação que o prefeito se omitiu de tomar medidas impopulares para não sofrer o ônus eleitoral que daí decorre.

Para poder discutir a matéria, vale transcrever trechos da decisão unânime do TRE, conduzida por belíssimo voto do Juiz Vitor André Liuzzi Gomes:

EMENTA: RECURSOS ELEITORAIS. AIJE. ABUSO DO PODER POLÍTICO POR OMISSÃO. AUSÊNCIA DE PROVA. MERA PRESUNÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. PROGRAMA SOCIAL EM EXECUÇÃO NO ANO DA ELEIÇÃO. CONDUTA VEDADA. NÃO CONFIGURADA. PROVIMENTO DO RECURSO. 1. A mera presunção, sem qualquer suporte fático a comprovar o abuso do poder político impossibilita a cassação do registro de candidatura ou a declaração de inelegibilidade. 2. O programa Renda Cidadã do Município de Maués foi instituído e executado no exercício anterior ao ano eleitoral, em conformidade com o disposto no artigo 73, § 10, da Lei nº 9.504/97, o que, de logo, importa dizer que não restou configurada a conduta vedada imputada ao Recorrente. 3. Recursos Eleitorais providos.

VOTO: (…) A sentença objurgada declarou a inelegibilidade de todos os recorrentes pelo prazo de 3 (três) anos, bem como cassou o registro de candidatura de ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA e DENY DORZANE MARTINS, pela prática de abuso de Poder Político por omissão.

Cassou, ainda, o diploma dos representados ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA e DENY DORZANE MARTINS, pela prática de conduta vedada prevista no artigo 73, § 10, da Lei 9.504/97, além de aplicar multa a estes no valor de 100.000 (cem mil) UFIRs, para cada um.

Para concluir pela prática de abuso de poder político assim se manifestou o Juízo a quo, nos trechos que destaco a seguir:

“Analisando os autos, verifica-se que o representado ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA, candidato à reeleição ao cargo de prefeito nas eleições de 2008, aproveitou-se do fato de que era prefeito de Maués para se omitir diante da invasão ocorrida, durante o período eleitoral, numa área localizada nas proximidades do aeródromo de Maués.

(…)

O conteúdo probatório contido nos autos demonstra facilmente que o representado ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA, na qualidade de prefeito de Maués, possuía a obrigação de determinar todas as medidas administrativas possíveis para, no exercício do poder de polícia, impedir a continuação da degradação ambiental que durou cerca de cinco meses (junho a novembro de 2008).

Porém, como estava concorrendo à reeleição ao cargo de prefeito, qualquer medida inerente ao poder de polícia como a retirada dos invasores, lavratura dos autos de infração, aplicação de multa e outras medidas previstas nas leis municipais, seriam considerados pelos invasores, como uma medida anti-eleitoreira.

(…)

O abuso do poder político praticado pelo representado é inequívoco, pois se utilizou do cargo que ocupava (Prefeito), para deixar de adotar quaisquer medidas previstas nas leis municipais (Lei Orgânica de Maués, Lei Complementar nº 03/2006 e Lei nº 12/2005), para coibir os atos lesivos praticados pelas dezenas de famílias que haviam invadido a área próximo ao aeródromo de Maués, sendo, portanto, omisso diante de uma situação em que sua atuação seria obrigatória e imperativa.

(…)

A conivência do representado ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA com os invasores que destruíram o meio ambiente e violavam as leis municipais de política urbana demonstra o abuso do poder político no sentido inverso, ou seja, o representado omitiu-se de coibir o comportamento ilegal dos invasores-eleitores, com o único objetivo de não desagradá-los para não perder seus votos na eleição que se aproximava.

O representado ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA, na época dos fatos, era prefeito de Maués e tinha o dever de adotar todas as medidas administrativas possíveis para sustar a degradação ambiental. Porém, o representado mais preocupado com o resultado negativo nas urnas do que com o interesse público, omitiu-se e permitiu a manutenção da invasão, deixando de lavrar autos de infração, aplicar multas e outras medidas inerentes ao poder de polícia atribuído ao chefe do executivo

(…)

Deve-se ressaltar que a omissão do representado ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA, na qualidade de prefeito de Maués e candidato à reeleição somente lhe trouxe benefícios, pois nenhum ato anti-eleitoreiro foi praticado, logo, as famílias de eleitores-invasores não iriam ficar ‘descontentes’ com o ato do ‘Prefeito candidato à reeleição’

(…)

O representado ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA usou a máquina administrativa em benefício próprio, já que não adotou qualquer medida que a lei lhe obrigava com o objetivo claro de não perder os votos dos invasores-eleitores.

Não se deve fechar os olhos para a prática de abuso do poder político por omissão, tão danoso quanto aquele praticado por meio de uma conduta ativa. O administrador público que ignora as determinações legais em detrimento de interesses pessoais, também pratica abuso do poder político”.

A meu juízo, a questão do abuso do poder político aqui retratado deve ser enfrentada sob duas perspectivas.

A primeira é definir se houve omissão por parte dos representados. A segunda, é saber se a conduta omissiva se enquadra no conceito de abuso do poder político para fins eleitorais.

Pois bem.

Verifica-se dos autos que no mês de julho do ano de 2008, houve invasão de terras por algumas dezenas de famílias na Estrada São João – bairro do Éden, conhecida também como Estrada do Aeroporto (Ramal do bairro Donga Michiles), no município de Maués.

Segundo o relatório do fiscal de terras do município de Maués (fl. 27) e a certidão do Instituto de Terras daquele município (fl. 28), a propriedade invadida é particular e pertence ao senhor CELSO SCHERER.

Dessa forma, a meu aviso, a alegada omissão do uso do poder de polícia pelos representados por não terem impedido a continuação da invasão e da ocupação irregular do solo urbano é destituída de fundamento.(…)A invasão em terras de particular deve ser debelada pelo proprietário do imóvel, socorrendo-se este do Poder Judiciário, através de ação de reintegração de posse, como o fez, segundo o depoimento do proprietário Celso Scherer de fls. 2.265/2.268.

Não pode é o Ministério Público Eleitoral, numa inversão do sistema jurídico brasileiro, querer que o poder público municipal, que tem o poder-dever de agir em prol da coletividade, utilize o seu poder de polícia para intervir em favor de interesse exclusivamente particular, para evitar suposto benefício eleitoral diante da inação do representado, que à época dos fato, era candidato a reeleição.

Dessa forma, não vislumbro qualquer tipo de omissão no caso em tela, visto que, na verdade, a lei não autoriza o administrador público tomar providências no sentido de impedir invasões em terras de particular.

Se a ação invasora tivesse ocorrido em terras de propriedade do município de Maués, aí sim poderia ocorrer a omissão alegada.

Repiso que os fundamentos da sentença para a declaração de inelegibilidade dos representados e a cassação de registro de candidatura do prefeito é a de que a suposta omissão trouxe dividendos políticos para o representado Odivaldo Miguel de Oliveira Paiva.

A referida omissão decorreria da não retirada das pessoas do local, da não aplicação de multas pela violação das leis de política urbana e da não lavratura de multas aos invasores pelo dano ambiental.

Como dito linhas atrás, a não retirada das pessoas do local não é competência do município, pois a invasão ocorreu em terras de particular.

Quanto à violação das leis de política urbana, o poder de polícia a ser exercido nesta seara tem o fim de restringir o direito de propriedade que não pode ser exercido de qualquer modo, devendo este exercício se coadunar com o interesse público.

No presente caso, o que existiu não era uma mera ocupação irregular ou uma implantação irregular de loteamento, onde caberia ao poder público, no uso do seu Poder de Polícia, fiscalizar e tomar providências no sentido de adequar o interesse do proprietário às normas de política urbana do município e ao seu plano diretor.

O que ocorreu, na hipótese, foi uma invasão de terras particulares.

Dessa feita, não poderia mesmo o município de Maués autuar os invasores pela ocupação irregular, uma vez que não eram proprietários que desatendiam os normativos da cidade, mas pessoas que estavam violando direito de propriedade de terceiro, o qual buscou os caminhos legais para ser reintegrado da posse de suas terras.

Já em relação à questão ambiental, verifica-se dos depoimentos e dos documentos constantes dos autos que a Prefeitura de Maués promoveu reunião com os invasores para que estes cessassem os danos ambientais e firmou termos de compromisso com o fim de interromper as práticas que afetassem o Meio Ambiente, bem como as construções irregulares, totalizando 155 (cento e cinqüenta e cinco) termos (fls. 68/220).

A despeito de ter sido ou não a melhor opção, houve a lavratura de termos de compromisso para cessar a prática de dano ambiental propalado na inicial, do que se infere que os representados não ficaram de todo inertes.

Decerto, a proteção ambiental é de interesse público e deve ser levado a efeito pelo município a responsabilização dos culpados.

Registro que a apuração da responsabilidade administrativa por dano ambiental deve ocorrer, necessariamente, por meio de um processo administrativo (artigo 71 da Lei 9.605/98), respeitando-se o contraditório e a ampla defesa em estrita observância do princípio insculpido no artigo 5º, inciso LV da Constituição Federal e ao § 4º do artigo 70 da Lei 9.605/98.

No caso dos autos, não há notícias de que os representados tomaram outras providências sobre a questão, existindo somente os termos de compromissos firmados com os invasores para não continuar com a degradação ambiental.

Desse modo, entendo que os representados não atuaram de modo efetivo, sendo omissos no seu mister de promover a proteção do meio ambiente.

Contudo, pergunto: essa omissão é apta a configurar o abuso do poder político?

A resposta, a meu ver, é negativa.

No escólio de Adriano Soares da Costa, abuso do poder político é o uso indevido de cargo ou função pública, com a finalidade de obter votos para determinado candidato (…). É atividade ímproba do administrador, com a finalidade de influenciar no pleito eleitoral de modo ilícito, desequilibrando a disputa.

Ensina também Pedro Roberto Decomain que o abuso do poder político consiste no emprego de serviços ou bens pertencentes à administração pública direta ou indireta, ou na realização de qualquer atividade administrativa, com o objetivo de propiciar a eleição de determinado candidato.

Dos conceitos acima, extrai-se, aprioristicamente, que a existência do abuso do poder político decorre de ato comissivo do gestor, que emprega serviços ou bens da Administração, ou ainda, realiza qualquer atividade administrativa com o intuito de influenciar o processo eleitoral em favor de algum candidato.

Logo, deveria existir um fazer do administrador.

Apesar disso, entendo que seja até possível a ocorrência de abuso de poder político por omissão, desde que comprovado que do ato omissivo houve benefício para candidatura de alguém.

No presente caso, não há elementos ou qualquer indícios, que demonstrem ou permitam visualizar a ocorrência de benefício eleitoral à candidatura de ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA por ter sido omisso, juntamente com outros funcionários da prefeitura de Maués, na proteção do meio ambiente na área particular invadida.

Nos depoimentos que instruíram o processo, não há qualquer tipo de alegação que se possa inferir que houve o suposto benefício eleitoral, pelo qual foi cassado o registro de candidatura de ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA e DENY DORZANE MARTINS, bem como declarada suas inelegibilidades como dos demais recorrentes, ROMILDA MARIA QUINTINHO PAIVA e CLÁUDIA ROBERTA MINATI.

(…)

Diante, portanto, do conjunto probatório coligido aos autos, não restou demonstrado ou sequer há indícios que da omissão do poder público municipal, que efetivamente ocorreu na seara ambiental, houve algum benefício eleitoral ao candidato ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA, decorrente de sua inação e do seu secretariado.

Trata-se de mera presunção, sem qualquer suporte fático a comprovar o abuso do poder político por omissão e sustentar a cassação do registro de candidatura de ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA ou a declaração de inelegibilidade por três anos dos recorrentes.

Como reforço da ausência de prova do abuso do poder político no presente caso, colaciono trecho das contrarrazões do Ministério Público Eleitoral de primeira instância. Diz o recorrido:

“A ação enérgica do município em cessar os ilícitos ambientais e impedir que os invasores degradassem a área verde, às vésperas da eleição, obviamente faria com que o Prefeito perdesse a simpatia e o voto daqueles invasores. Isso é ululante. Também é incontestável que o prefeito, enquanto candidato à reeleição, não queria indispor-se com os munícipes. Daí concluir que os recorrentes não agiram por conta do receio de perderem votos é uma constatação lógica.

(…).

Assim não seria exigível uma confissão escrita do Prefeito (ou qualquer outro meio de prova formal) para se concluir com acerto – como o fez o douto juízo a quo – que a caracterizada omissão da municipalidade em tomar providências contra um centena de invasores às vésperas de acirradas eleições municipais (no qual ele disputava reeleição) tivesse uma clara intenção eleitoreira de não se indispor com tais pessoas. Trata-se de máxima de experiência, conclusão lógica que qualquer pessoa poderia chegar”.

Vê-se, portanto, que não se desincumbiu o autor da ação, ora recorrido, de provar o cometimento do abuso do poder político por omissão ou pelo menos demonstrar indícios que pudessem levar ao entendimento de que houve benefício eleitoral ao gestor municipal, candidato à reeleição à época dos fatos, decorrente do seu não agir.

Do mesmo modo, observa-se que o Juízo sentenciante baseou-se apenas na mera presunção de que houve benefício eleitoral a ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA, uma vez que na sentença objurgada não houve qualquer indicação de fatos ou depoimentos que demonstrem a ocorrência desse benefício.

A tese do abuso do poder político por omissão é até admissível, e de certo modo sedutora, mas não pode ficar apenas circunscrita ao subjetivismo do julgador, deve ter um lastro probatório palpável, pois a consequência não é mera aplicação de multa, mas sim a cassação de registro de candidatura e, por consequência, a desconstituição de mandato eletivo obtido. Logo, não pode a sanção decorrer de mera presunção.

(…)

Por todo o exposto, voto pelo provimento dos recursos e julgo improcedente a presente Ação de Investigação Judicial Eleitoral, uma vez que não restou provado o abuso do poder político, bem como não restou configurada a conduta vedada do artigo 73, § 10, da Lei 9.504/97.

É como voto.

(Processo n. 5043-49.2010.6.04.0000- Classe 30; Recurso em Ação de Investigação Judicial Eleitoral; Recorrentes: ODIVALDO MIGUEL DE OLIVEIRA PAIVA e OUTROS; Recorrido: MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL; Relator: Juiz Victor André Liuzzi Gomes)

Da análise do intrigante julgado, percebe-se que o TRE/AM admitiu que, em tese, existe abuso de poder político por omissão e que, para prová-lo, seria necessário demonstrar robustamente a ocorrência de benefício eleitoral decorrente da inação.

Desde logo devo dizer que não vislumbro sequer a existência de poder político por omissão. Nada obstante, ainda que tal modalidade de abuso existisse, creio que o TRE/AM deixou de registrar a ocorrência de um requisito para que restasse configurada. É que, se existisse tal abuso omissivo, a meu sentir sua configuração dependeria da prova de quatro elementos: 1.) A prova da omissão do administrador, configurada se este deixar de realizar ato administrativo vinculado; 2.) A prova de que tal omissão gerou benefícios eleitorais; 3.) A prova do dolo da conduta omissiva, consistente na demonstração de que a omissão teve o especial fim de obter o benefício eleitoral e 4.) a gravidade da conduta, para aferir a proporcionalidade da pena.

Outra questão interessante é saber se o benefício eleitoral decorrente da omissão é apenas o de “não perder votos”. Creio que uma leitura mais razoável de eventual abuso omissivo – e mais condizente com outras modalidades de abuso – exige que a inação tenha o efetivo condão de angariar ao administrador votos que dantes não eram seus. Ou seja, a omissão só poderia ser punível se pudesse auxiliar o administrador a angariar votos.

O problema é que a imputação de abuso por omissão é perigosíssima aos administradores. Nem sempre os estados e municípios tem condições técnicas ou financeiras de solucionar todos os problemas que a lei reputa como obrigações do administrador. Assim, aos segundos colocados (ou aos agentes do Ministério Público que preferem a satisfação pessoal de cassar um eleito em detrimento de sua missão constitucional de defender a Democracia expressada pela vontade do povo nas urnas) cria-se um amplo leque de causas de pedir para praticar assédio judicial contra os eleitos. Sou capaz de apostar que qualquer um, com um pouco de dedicação, é capaz de identificar um leviano “abuso por omissão” na conduta de absolutamente todos os prefeitos amazonenses aptos à reeleição.

Portanto, acho que o próprio reconhecimento da possibilidade do abuso por omissão deve ser objeto de profunda reflexão, sob pena de erodir ainda mais a vontade popular, tão desprestigiada nos últimos tempos.

O TRE/AM, apesar de reconhecer em tese a possibilidade desta modalidade, andou bem ao rejeitá-la no caso concreto, vez que não houve prova sequer do benefício eleitoral. Apesar disso, tenho certeza que o obiter dictum deste precedente vai servir de base para várias novas ações, que darão oportunidades para que o Tribunal julgue a matéria novamente. Espero que modifique seu posicionamento ou, no mínimo, esclareça bem quais os requisitos dessa nova modalidade de abuso, de modo a restringir a incansável atuação daqueles que não se conformam jamais com a vontade popular e o consequente resultado democrático das urnas.


1 comment to Abuso de Poder Por Omissão?

  • Ricardo Moreira Lima

    O politico sem vergonha.É como disse um general francês que no momento não me recordo do nome:o Brasil não é um país sério.

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